Évolution de l’emploi public entre 2017 et 2021 : constat et analyse

Avec la fin du quinquennat Macron, la presse s’est intéressée à vérifier si la promesse de suppression de 50 000 fonctionnaires avait été tenue. L’UNSA va plus loin et met en ligne son éclairage alors que le rapport annuel est présenté.

La presse a conclu (hâtivement) au regard des seules données du PLF 2022 … que non.

Première remarque :  ne regarder que le PLF 2022 revient à limiter la notion de fonctionnaire au seul État et à occulter ce qui se passe en FPT et FPH.

Deuxième remarque : n’observer que le PLF 2022 pour tirer des conclusions revient à vérifier des promesses présidentielles à partir les promesses gouvernementales des budgets.

Fonction Publique de l’État

On peut mesurer l’emploi public à partir de plusieurs séries de données :

• Les annonces du PLF à l’année n-1 : il s’agit bien d’un projet qui adopté donnera la Loi de Finances Initiale qui fixe les plafonds d’emplois (nombre global dont l’utilisation reste à la discrétion des responsables de programme) et les schémas (entrées- sorties) qui traduisent les choix politiques faits
• Les constats du RAP (année n+1) qui vérifie la consommation des plafonds d’emplois a posteriori et donne une mesure beaucoup plus réelle de l’emploi public en quantité globale. La Cour des Comptes, dans son rapport annuel sur l’exécution du budget de l’exercice précédent précise ces données.
• Les données du Rapport sur la Fonction Publique (n+2) qui comptabilise non seulement la totalité des emplois, mais également la qualité de ces emplois (fonctionnaires, contrats de toutes natures). Qui plus est, il s’intéresse aux trois versants et non aux seuls fonctionnaires de l’État

Les récentes affirmations se sont donc faites sur la première option et essentiellement sur les choix affichés en matière de schémas d’emplois. Choix, comme nous allons voir, hasardeux puisque bâties sur, là aussi, des promesses…

Données Projet de Loi de Finances (PLF)

Les données PLF se réfèrent aux plafonds d’emploi qui ne rendent compte que d’une partie de l’emploi public, essentiellement les fonctionnaires, les ouvriers d’Etat et les contrats « classiques ». Les emplois aidés en sont écartés ce qu’a, à plusieurs reprises, critiqué la Cour des comptes.

Par ailleurs, une politique de transformation des contrats aidés en contrats publics (notamment à l’éducation nationale pour les personnels d’accompagnement s’est mise en place à partir de 2016
Les données correspondent aux budgets général et annexes de l’Etat et ne rendent pas compte de tout l’emploi (environ 80%) mais le plus « visible » constamment visé par les critiques de certains.

Ainsi peut-on voir l’évolution de l’emploi public total dans les documents des PLF successifs :

	PLF 2017	PLF 2018	PLF 2019	PLF 2020	PLF 2021	PLF 2022
Emplois PLF	1 945 147	1 960 333	1 964 659	1 950 428	1 945 029	1 949 686
Variation n-1		15 186	4 326	– 14 231	– 5 399	4 657
Variation 2022/2017						4 539

On observe bien une stabilité du nombre des emplois loin des 50 000 suppressions annoncées.

Données d’exécution du budget:

A l’inverse des données PLF qui ne sont que des projections, elles traduisent la vérité de l’emploi de l’année précédente.

Focus sur 2020 (données Cour des Comptes) :

• En exécution, 2 801 emplois ont été créés en 2020, soit 2 602 de plus que le schéma prévu en LFI.
• Ces créations de postes supplémentaires se concentrent essentiellement sur le ministère de l’Éducation nationale et de la justice. Ces créations décidées en cours d’année font repartir significativement à la hausse le nombre d’emplois, ce qui marque un changement significatif par rapport à 2018 et 2019.

Éducation Nationale :

En 2020, les effectifs du ministère de l’Éducation nationale sont repartis à la hausse (+ 3 048 ETP, contre une baisse de 3 816 ETP en 2019), alors qu’aucune création d’emploi n’était prévue en LFI.

L’écart s’explique en grande partie par des recrutements supplémentaires dans le premier degré : autorisations complémentaires de recruter en cours d’année pour éviter la fermeture de classes en milieu rural, recrutement à titre temporaire en réponse à la pandémie de covid 19 de personnels contractuels pour remplacer les enseignants vulnérables.

Le graphique ci-dessus (issu du rapport 2020) montre bien l’évolution différenciée des emplois lors des deux derniers quinquennats. Il montre également l’écart entre la promesse budgétaire en LFI et la réalité de la consommation effective des emplois.

Justice :

Les créations nettes d’emplois de la mission Justice ont atteint 2 419 ETP, soit 999 emplois de plus que prévu en LFI pour 2020. Cet écart s’explique principalement par la création en fin d’année de 950 emplois supplémentaires au titre de la « justice de proximité », à la suite des annonces gouvernementales.

Remarques :

• On le voit à partir des données ci-dessus l’essentiel de l’évolution de l’emploi en 2020 est conjoncturelle avec la Covid 19 ou provient de nouveaux choix politiques affirmés en cours d’année.

• Quand on regarde la totalité des emplois de l’État, on voit clairement l’évolution depuis 2012. L’augmentation a été importante pendant le quinquennat Hollande. A contrario la baisse est nette depuis 2017 (près de 20 000 emplois en moins), l’inversion de tendance s’expliquant largement par la conjoncture.

Emploi public

On va s’intéresser à l’ensemble de l’emploi public, toutes formes confondues, mais également sur les trois versants.

Données Rapport Annuel de la FP

Elles sont exhaustives, mais présentent l’immense inconvénient de n’être disponibles qu’à n+2. Il s’agit ici des données sur l’emploi total y compris les contrats aidés.

Ces contrats aidés venaient donc en plus des emplois habituels (fonctionnaires et contractuels).

Sur les dernières années, ils ont été mis progressivement en extinction pour dans bon nombre de cas être transformés en emplois « classiques » c’est le cas notamment à l’Éducation ou la Police.

Contrats aidés	2016	2017	2018	2019	2020
FPE	76 400	56 800	33208	14 002	3 203
FPT	91 400	67 800	38596	32 520	23 027
FPH	21 600	14200	6800	5 208	3 445
Total FP	189 400	138 800	78 604	51 730	29 675

 L’incidence sur l’emploi total est donc importante.

	2017	2018	2019	2019-2017
	avec contrats aidés	avec contrats aidés	avec contrats aidés	avec contrats aidés
FPE	2 507 100	2 469 231	2 491 487	– 15 613
FPT	1 970 000	1 918 925	1 935 435	– 34 565
FPH	1 187 700	1 179 051	1 184 338	– 3 362
Total FP	5 664 800	5 567 207	5 611 260	– 53 540

FPE :

Les données de la DGAFP confirment la diminution de l’emploi public total (en intégrant les emplois aidés) et inversent les constats faits sur la base des seuls PLF.

En revanche, si on ne considère que les seuls emplois inscrits dans les plafonds d’emplois, l’affirmation est juste, il y a bien eu 85 000 créations sur le trois premières années du quinquennat dans les trois versants de la fonction publique.

Cependant, il est intéressant de noter qu’un emploi créé n’est pas toujours pourvu ! En 2020, 19 651 emplois sont restés vacants.

Ministères	Plafond d’autorisation d’emplois 2020	Écart constaté en utilisation d’ETP fin 2020
Agriculture et alimentation	29798	+ 85
Armées	270 748	– 990
Cohésion des territoires	18	– 1
Culture	9 584	– 196
Économie et finances	133 694	– 2 555
Éducation Nationale	1 020 653	– 10 475
Enseignement supérieur	6 990	– 236
Europe et affaires étrangères	13 554	– 9
Intérieur	290 406	– 4 779
Justice	87 655	– 738
Outre-mer	5 583	– 392
Service du premier ministre	9 678	– 443
Solidarité et santé	74 582	+ 164
Transition écologique	37 384	+ 967
Travail, emploi et insertion	8 696	– 3
Total	1 932 052	– 19 651

Source rapport annuel sur l’État de la FP2021 – Plafond d’emplois (ETP) pour les seuls ministères hors opérateurs

L’UNSA Fonction Publique revendique toujours que les emplois créés par le parlement soient effectivement pourvus.

En conclusion, chacun peut y trouver ce qu’il souhaite pour sa démonstration.

Mark Twain avait bien raison, il existe trois sortes de mensonges… les petits mensonges, les sacrés mensonges et… les statistiques !