Le syndicat UNSA des territoriaux de Côte d’Or défend, informe et accompagne les agents territoriaux de l’ensemble des collectivités territoriales et établissements publics affiliés au Centre de Gestion de la Côte d’Or.

Évolution de l’emploi public entre 2017 et 2021 : constat et analyse

Avec la fin du quinquennat Macron, la presse s’est intéressée à vérifier si la promesse de suppression de 50 000 fonctionnaires avait été tenue. L’UNSA va plus loin et met en ligne son éclairage alors que le rapport annuel est présenté.

La presse a conclu (hâtivement) au regard des seules données du PLF 2022 … que non.

Première remarque :  ne regarder que le PLF 2022 revient à limiter la notion de fonctionnaire au seul État et à occulter ce qui se passe en FPT et FPH.

Deuxième remarque : n’observer que le PLF 2022 pour tirer des conclusions revient à vérifier des promesses présidentielles à partir les promesses gouvernementales des budgets.

Fonction Publique de l’État


On peut mesurer l’emploi public à partir de plusieurs séries de données :

  • Les annonces du PLF à l’année n-1 : il s’agit bien d’un projet qui adopté donnera la Loi de Finances Initiale qui fixe les plafonds d’emplois (nombre global dont l’utilisation reste à la discrétion des responsables de programme) et les schémas (entrées- sorties) qui traduisent les choix politiques faits
  • Les constats du RAP (année n+1) qui vérifie la consommation des plafonds d’emplois a posteriori et donne une mesure beaucoup plus réelle de l’emploi public en quantité globale. La Cour des Comptes, dans son rapport annuel sur l’exécution du budget de l’exercice précédent précise ces données.
  • Les données du Rapport sur la Fonction Publique (n+2) qui comptabilise non seulement la totalité des emplois, mais également la qualité de ces emplois (fonctionnaires, contrats de toutes natures). Qui plus est, il s’intéresse aux trois versants et non aux seuls fonctionnaires de l’État

Les récentes affirmations se sont donc faites sur la première option et essentiellement sur les choix affichés en matière de schémas d’emplois. Choix, comme nous allons voir, hasardeux puisque bâties sur, là aussi, des promesses…

Données Projet de Loi de Finances (PLF)


Les données PLF se réfèrent aux plafonds d’emploi qui ne rendent compte que d’une partie de l’emploi public, essentiellement les fonctionnaires, les ouvriers d’Etat et les contrats « classiques ». Les emplois aidés en sont écartés ce qu’a, à plusieurs reprises, critiqué la Cour des comptes.

Par ailleurs, une politique de transformation des contrats aidés en contrats publics (notamment à l’éducation nationale pour les personnels d’accompagnement s’est mise en place à partir de 2016
Les données correspondent aux budgets général et annexes de l’Etat et ne rendent pas compte de tout l’emploi (environ 80%) mais le plus « visible » constamment visé par les critiques de certains.

Ainsi peut-on voir l’évolution de l’emploi public total dans les documents des PLF successifs :

 PLF 2017PLF 2018PLF 2019PLF 2020PLF 2021PLF 2022
Emplois PLF 1 945 147 1 960 333 1 964 659 1 950 428 1 945 029 1 949 686
Variation n-1 15 1864 326– 14 231– 5 3994 657
Variation 2022/2017     4 539


On observe bien une stabilité du nombre des emplois loin des 50 000 suppressions annoncées.

Données d’exécution du budget:


A l’inverse des données PLF qui ne sont que des projections, elles traduisent la vérité de l’emploi de l’année précédente.

Focus sur 2020 (données Cour des Comptes) :

  • En exécution, 2 801 emplois ont été créés en 2020, soit 2 602 de plus que le schéma prévu en LFI.
  • Ces créations de postes supplémentaires se concentrent essentiellement sur le ministère de l’Éducation nationale et de la justice. Ces créations décidées en cours d’année font repartir significativement à la hausse le nombre d’emplois, ce qui marque un changement significatif par rapport à 2018 et 2019.

Éducation Nationale :

En 2020, les effectifs du ministère de l’Éducation nationale sont repartis à la hausse (+ 3 048 ETP, contre une baisse de 3 816 ETP en 2019), alors qu’aucune création d’emploi n’était prévue en LFI.

L’écart s’explique en grande partie par des recrutements supplémentaires dans le premier degré : autorisations complémentaires de recruter en cours d’année pour éviter la fermeture de classes en milieu rural, recrutement à titre temporaire en réponse à la pandémie de covid 19 de personnels contractuels pour remplacer les enseignants vulnérables.

Le graphique ci-dessus (issu du rapport 2020) montre bien l’évolution différenciée des emplois lors des deux derniers quinquennats. Il montre également l’écart entre la promesse budgétaire en LFI et la réalité de la consommation effective des emplois.

Justice :


Les créations nettes d’emplois de la mission Justice ont atteint 2 419 ETP, soit 999 emplois de plus que prévu en LFI pour 2020. Cet écart s’explique principalement par la création en fin d’année de 950 emplois supplémentaires au titre de la « justice de proximité », à la suite des annonces gouvernementales.

Remarques :

  • On le voit à partir des données ci-dessus l’essentiel de l’évolution de l’emploi en 2020 est conjoncturelle avec la Covid 19 ou provient de nouveaux choix politiques affirmés en cours d’année.
  • Quand on regarde la totalité des emplois de l’État, on voit clairement l’évolution depuis 2012. L’augmentation a été importante pendant le quinquennat Hollande. A contrario la baisse est nette depuis 2017 (près de 20 000 emplois en moins), l’inversion de tendance s’expliquant largement par la conjoncture.

Emploi public

On va s’intéresser à l’ensemble de l’emploi public, toutes formes confondues, mais également sur les trois versants.

Données Rapport Annuel de la FP


Elles sont exhaustives, mais présentent l’immense inconvénient de n’être disponibles qu’à n+2. Il s’agit ici des données sur l’emploi total y compris les contrats aidés.

Ces contrats aidés venaient donc en plus des emplois habituels (fonctionnaires et contractuels).

Sur les dernières années, ils ont été mis progressivement en extinction pour dans bon nombre de cas être transformés en emplois « classiques » c’est le cas notamment à l’Éducation ou la Police.

Contrats aidés20162017201820192020
FPE 76 400 56 80033208 14 002 3 203
FPT 91 400 67 80038596 32 520 23 027
FPH21 6001420068005 2083 445
Total FP 189 400138 800 78 604  51 730 29 675


 L’incidence sur l’emploi total est donc importante.

 2017201820192019-2017
 avec contrats aidésavec contrats aidésavec contrats aidésavec contrats aidés
 FPE2 507 1002 469 2312 491 487– 15 613
 FPT1 970 0001 918 9251 935 435– 34 565
 FPH1 187 7001 179 0511 184 338– 3 362
  Total FP5 664 8005 567 2075 611 260– 53 540

FPE :

Les données de la DGAFP confirment la diminution de l’emploi public total (en intégrant les emplois aidés) et inversent les constats faits sur la base des seuls PLF.

En revanche, si on ne considère que les seuls emplois inscrits dans les plafonds d’emplois, l’affirmation est juste, il y a bien eu 85 000 créations sur le trois premières années du quinquennat dans les trois versants de la fonction publique.

Cependant, il est intéressant de noter qu’un emploi créé n’est pas toujours pourvu ! En 2020, 19 651 emplois sont restés vacants.

MinistèresPlafond d’autorisation d’emplois 2020Écart constaté en utilisation d’ETP fin 2020
Agriculture et alimentation29798+ 85
Armées270 748– 990
Cohésion des territoires18– 1
Culture9 584– 196
Économie et finances133 694– 2 555
Éducation Nationale1 020 653– 10 475
Enseignement supérieur6 990– 236
Europe et affaires étrangères13 554– 9
Intérieur290 406– 4 779
Justice87 655– 738
Outre-mer5 583– 392
Service du premier ministre9 678– 443
Solidarité et santé74 582+ 164
Transition écologique37 384+ 967
Travail, emploi et insertion8 696– 3
Total1 932 052– 19 651

Source rapport annuel sur l’État de la FP2021 – Plafond d’emplois (ETP) pour les seuls ministères hors opérateurs

L’UNSA Fonction Publique revendique toujours que les emplois créés par le parlement soient effectivement pourvus.

En conclusion, chacun peut y trouver ce qu’il souhaite pour sa démonstration.


Mark Twain avait bien raison, il existe trois sortes de mensonges… les petits mensonges, les sacrés mensonges et… les statistiques !